Deficiências nas leis urbanas das cidades
Demora na atualização do Plano Diretor e falta de instrumentos regulatórios completos dificultam o desenvolvimento ordenado e sustentável das cidades brasileiras
O Plano Diretor é o principal responsável por coordenar o desenvolvimento urbano das cidades. Tem como prioridade o regimento das principais diretrizes do planejamento urbano e suas predefinições. Deve orientar o caminho a ser seguido por outras leis complementares e decretos, que definem propostas, trazendo sua aplicabilidade. Elas são, enfim, inseridas no contexto do espaço urbano por meio do mapa de macrozoneamento e do mapa de zoneamento.
O Mapa de Zoneamento é o grande astro da legislação urbana, mas o que muito não se nota, é que o Macrozoneamento tem grande e talvez até maior importância, pois é a ferramenta responsável por guiar e coordenar o zoneamento. Ele é o primeiro nível de definição das diretrizes espaciais do planejamento, estabelecendo “um referencial espacial para o uso e a ocupação do solo na cidade, em concordância com as estratégias de política urbana” (BRASIL, 2002, p. 41). Além de ser o “guia” para o Zoneamento, o Macrozoneamento, que geralmente é apresentado por meio do Plano Diretor, tem em si outros importantes dados que regulamentam na escala de cidade, o que inevitavelmente afetam todo o organismo.
Fonte: Urban Systems 2022
Os planos diretores e as leis de uso e ocupação do solo ganharam, a partir do Estatuto da Cidade (Lei federal de n.º 10.257 de 2001),* novos instrumentos capazes de interferir na dinâmica da urbanização do Brasil. Paralelamente, novos parâmetros de desenho urbano começaram a se difundir dentro e fora do País. No entanto, pesquisas recentes mostram que a maioria das legislações brasileiras ainda não incorporaram ou tornaram aplicáveis instrumentos urbanísticos que valorizem a esfera pública sem renunciar à qualificação ambiental.
Embora o Plano Diretor esteja nesta posição de diretório, a ser aplicado por leis específicas complementares, em muitas cidades brasileiras de interior ou de menor porte, este conjunto se encontra incompleto e/ou com falhas.
Exemplo de Sorocaba
Em Sorocaba (SP), por exemplo, a estrutura do marco regulatório é compactada no Plano Diretor: engloba todas as diretrizes, orientações e estratégias que o Zoneamento Ambiental, a LUOS (Lei de Uso e Ocupação do Solo) e a Lei de Parcelamento do Solo abordariam, trazendo maior facilidade de acesso, mas acarreta algumas falhas. O Plano Diretor de Sorocaba* não dá definição de Macrozoneamento geral, e sim de Macrozoneamento Ambiental.
O mapa, que apresenta este mapeamento de macrozonas, não delimita o perímetro urbano e o perímetro rural ou, possivelmente, uma área de expansão, embora explicite no Artigo 7º desta lei tal exigência. Dessa forma, o Plano Diretor não define estes limites básicos iniciais do Macrozoneamento, e deixa para o Zoneamento, por sua vez, mapear as Zonas Rurais entre as outras.
O município ocupa uma área de 450,38 km², com uma área urbana de 367,8 km². As Zonas Rurais correspondem a apenas 18,33% do perímetro do município de Sorocaba, o que deixa 81,66% do território municipal para o perímetro urbano. Acaba que, mesmo o Macrozoneamento sendo de cunho ambiental, a estratégia desvia de sua própria função, a de proteção ambiental.
Ainda segundo o Plano Diretor, em seu artigo 13, a Área Urbana corresponde às porções de território já urbanizadas e àquelas passíveis de urbanização, onde a Prefeitura de Sorocaba, entidades integrantes da Administração Indireta e concessionárias operam e poderão atender, no âmbito de seus planos vigentes, à demanda de obras e serviços necessários para as atividades urbanas nelas previstas.
O Plano permite que, na Área Urbana, a Prefeitura de Sorocaba pode aprovar novos parcelamentos para fins urbanos, bem como novas urbanizações em glebas e lotes urbanos. Já a Área Rural é destinada predominantemente a atividades econômicas não urbanas, onde são admitidos imóveis e parcelamentos do solo destinados a atividades rurais, bem como estabelecimentos isolados e equipamentos urbanos cuja localização em área urbana seria inadequada.
Fonte: Urban Systems 2022
Embora haja um macrozoneamento ambiental que procura promover a proteção do meio ambiente em relação à ocupação do solo, há uma grande disparidade porcentual entre as áreas consideradas perímetro urbano e perímetro rural dentro do município, que a restrição pode não ter sucesso efetivo. Terrenos localizados dentro do perímetro urbano têm maiores permissões do que nas zonas rurais, como a possibilidade de parcelamento das glebas.
Quantidade de área em excesso com possibilidade de desenvolvimento não é tão atraente ao mercado imobiliário quanto parece, e tão pouco benéfico para a cidade, pois acarreta numa expansão horizontal dispersa, desfragmentando o crescimento urbano da cidade, resultando no fenômeno chamado de espraiamento.
Buscando soluções
A partir do Plano Diretor é possível explorar as oportunidades encontradas na dinâmica da cidade ao mesmo momento que se protege áreas onde a ocupação urbana deve ser controlada, pois os fatos dependem um do outro. Em complemento ao Plano Diretor, que sozinho é disfuncional pois apenas apresenta diretrizes e não traz aplicabilidade, está a LUOS, a lei de Uso e Ocupação do Solo. Esta, por sua vez, apresenta o Zoneamento, principal ferramenta espacial, baseada no Macrozoneamento, onde é possível localizar a efetiva aplicação dos parâmetros, permissões e restrições para a ocupação, os quais são imprescindíveis para o planejamento urbano.
Portanto, destaco a importância da existência do Macrozoneamento para a compreensão de onde permite-se parcelamento e aplicação de instrumentos (perímetro urbano e expansão) e a necessidade de marcos regulatórios completos, onde haja a atualização dos Planos Diretores em conexão com suas leis complementares De acordo com o Estatuto das Cidades, já citado anteriormente, a validade para revisão do Plano Diretor é de 10 anos. Esse período já é longo considerando a velocidade com que as cidades têm mudado atualmente, principalmente nos últimos dois anos, com a chegada da pandemia e a necessidade de mudanças estruturais profundas nas cidades.
A revisão em período inferior a 10 anos pode ser feita mediante Lei Municipal, algo que diversas cidades brasileiras, principalmente as metrópoles, estão fazendo para possibilitar a revisão de seus planos diretores. Revisões essas, que ultrapassem o obrigatório por lei e tragam uma real melhoria na qualidade de vida.
A Urban Systems, por meio da análise estratégica do desenvolvimento da cidade, planejamento sustentável para curto, médio e longo prazo, com o apoio da gestão pública, tem trabalhado em estudos de revisão de planos diretores, com o objetivo de conceber uma cidade inteligente, conectada e adequada às novas condições de vida da população, considerando o comportamento das pessoas, as particularidades e necessidades de cada cidade, acompanhando o dinamismo das mudanças que afetam os municípios.
Conteúdo elaborado por Karina Chaguri, Analista de Planejamento Urbano da Urban Systems
Fontes: